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税务机关如何建立法律顾问和公职律师制度?

信息来源:中国税法专家网  文章编辑:超级管理员  发布时间:2016-01-04 12:11:10  

抓紧在各级税务机关中普遍设立税收法律顾问,设置支持税收法律顾问开展工作的内部机构,配备相应的税务公职律师。明确界定税收法律顾问工作机构与其他机构的职责范围,加快实施公务员分类改革,将税务公职律师纳入行政执法类别。

《深化国税、地税征管体制改革方案》第三十条提出了推行税收法律顾问和公职律师制度,这一举措必将大大加快我国税收法治化进程。

对于我国税务机关和纳税人而言,税收法律顾问和公职律师还是一个比较陌生的新事物,但是对于税收管理先进的国家来说,二者并不新鲜。本文搜集并整理美国税务局相关制度,旨在借鉴美国经验,为我国推行税收法律顾问和公职律师制度提供建议。

一、美国的首席法律顾问制度

在美国,税收法律顾问对应的词语是ChiefCounsel,直译为首席法律顾问。首席法律顾问是税务公职律师工作机构的行政长官,是一个工作职位的名称,美国税务局的首席法律顾问制度具有以下几个明显特点。

一是名称虚职责实。在美国税务局,首席法律顾问承担的职责可不是仅仅充当执法者的决策顾问,而是执法事务的实际决策者和具体执行人,千万不要被这一职务名称中的顾问字眼所迷惑。美国税务局首席法律顾问的使命是,代表美国税务局正确地、公正地解释税法,提出高质量的法律意见,公平诚信地服务于美国纳税人。作为美国税务局局长的法律顾问,首席法律顾问就税法的释义、执行、强制实施事宜提出法律意见,为美国税务局、财政部和纳税人提供税法指引和解释意见。

二是级次高分布广。美国税务局首席法律顾问须由美国总统商参议院同意后任命。美国税务局首席法律顾问实行双重领导,既向美国税务局局长报告工作,又向财政部总法律顾问报告工作。税法解释与执行事务主要向财政部总法律顾问报告工作。

美国税务局还设有两个副首席法律顾问,一个负责运营事务,一个负责技术事务。运营事务副首席法律顾问分管7个内部机构的助理首席法律顾问或部门法律顾问工作。负责技术事务的副首席法律顾问分管6个机构的法律顾问工作。内部机构均配有1名~3名法律顾问副职,协助部门或助理法律顾问开展工作。

美国税务局还设有若干国家层面的法律顾问、特别法律顾问和资深顾问,这些职位直接向美国税务局首席法律顾问负责并报告工作。此外,美国税务局还在外勤机构中普遍设有执行法律顾问。

三是雇佣律师数量多且集中于总部。设有助理首席法律顾问或部门法律顾问的工作机构通常设有助理首席法律顾问或部门法律顾问办公室,这些法律顾问办公室雇佣大量的公职律师,以维持其运转。据不完全统计,美国税务局雇佣律师人数高达1600多名,其中美国税务局总部近600名。首席法律顾问办公室一年办结诉讼案件8.4万件,非诉讼工作9万多件。

四是律师招录条件高、待遇也高。美国税务局首席律师办公室招录律师要求必须具有法律博士或税收法律硕士学位。新录用律师工资起点也非常高。美国公务员基本工资分为15个级别,每个级别区分为10个档次。具有法律博士学位的新录用律师套用的工资是12级4档,每年工资63628美元,具有税收法律硕士学位套用的工资是11级10档,每年工资67636美元。除了基本工资外,税务局还根据工作地点发放程度不同的地区补助。业绩突出的律师有机会获得现金奖励。律师工资按年晋升和调整,按年调整工资有封顶限制,通过这一渠道可以达到的最高工资级别是14级。

五是职能高度整合,工作机制合理顺畅。首席法律顾问不但参与美国税务局有关执法的全部事务,而且还是预先裁定、税法解释释义等重要执法事项的具体执行者。只有复议这项准司法工作职能不允许首席法律顾问参与,这项工作职能归复议办公室负责,复议办公室主管直接对美国税务局局长报告工作。

二、对我国的启示

美国税务局成立于1862年,迄今已有153年历史。经过一个半世纪的演化,美国税务局包括首席法律顾问在内的各项工作制度都已相当成熟,成为各国争相研究学习的蓝本。就税收法律顾问和税务公职律师制度而言,以下几点值得我国加以借鉴。

第一,构建税收法律顾问的工作网络。2015年初,国家税务总局在政策法规司设立了税务公职律师办公室,并要求地方各级税务机关也要抓紧设立税务公职律师办公室。国家税务总局这一工作举措为下一步推行税收法律顾问和税务公职律师制度提前打下了一个很好的工作基础。立足于这一工作基础,下一步可以考虑加大推行这两项工作制度的力度。如抓紧在各级税务机关中普遍设立税收法律顾问,设置支持税收法律顾问开展工作的内部机构,配备相应的税务公职律师,构建税收法律顾问的工作网络。

第二,明确界定税收法律顾问工作机构与其他机构的职责范围和界限,理顺税收法律顾问工作网络的运行机制。税收管理先进的国家的税务机关内设机构一般是按纳税人属性设立的,如美国税务局设立了4个主要征收机构,即大企业与国际部、小企业与自雇经营部、穿透企业与特别行业部、免税与政府机构部。我国税务机关内部机构主要是按税种职能设立的,如货物与劳务税司、所得税司、财产与行为税司。基于这一内设机构格局,我国税法解释职能就分散在这些职能部门中。我国当前正在进行“营改增”,税收改革任务繁重程度前所未有。在当前形势下,对内部机构做大的整合恐怕会影响“营改增”工作顺利实施。基于此,税收法律顾问和税务公职律师制度的推行可采取循序渐进的方式,比如可以分成两个阶段完成:第一个阶段的目标是各级税务机关普遍设立税收法律顾问,在地市级税务机关完成法规部门和税政部门的职能整合,征收局和稽查局不需要设立新的税收法律顾问工作机构,将此项职能明确在综合部门或审理部门即可。第一阶段工作内容近期就可操作。第二阶段的目标是待“营改增”完成后,再考虑国家和省级层面税务机关的内部机构整合问题。

第三,加快实施公务员分类改革,将税务公职律师纳入行政执法类,以提高这类专业人才的待遇水平。据统计,全国税务系统有近4000名税务人员具备律师资格或者法律职业资格。税收法治各项任务最终要由人来完成,要实现税收法治工作目标,有必要考虑对税务公职律师这类专业人才率先实行公务员分类改革,以便留住现有税务队伍中的法律人才,吸引更多的社会律师加入税务队伍中,从组织上保障税收法治各项工作目标的实现。 

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